Datenbasiert Steuern: selbstverständlich, oder?

Datenbasierte Steuerung war schon kommunale Praxis, als sich in den Landkreisen und kreisfreien Städten noch kein datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement, kurz DKBM, etabliert hatte. Daten sind eine wichtige Entscheidungsgrundlage für das kommunale Handeln. Sie ermöglichen evidenzbasierte Entscheidungen zu Themen, die sich auf das Gemeinwohl, die kommunale Wertschöpfung und die Zivilgesellschaft auswirken. Nur auf guter Datengrundlage können Ressourcen optimal eingesetzt werden. Dies gilt insbesondere in der kommunalen Planung, beispielsweise bei der Schulentwicklungsplanung oder auch in Bezug auf die Haushaltsplanung. Mit dem DKBM besteht seit 2009 – initiiert durch das Programm „Lernen vor Ort“ – eine datenbasierte Grundlage für die Bildungsplanung. Begriffe wie „Steuerungsrelevanz“ oder „datenbasierte Steuerung“ werden in diesem Kontext nahezu selbstverständlich verwendet, die Aussagekraft von Daten wird in der kommunalen Bildungssteuerung als gegeben angesehen.

Das Mitteldeutsche Revier setzt sich aus neun Kommunen zusammen, deren Erfahrungen im DKBM ganz unterschiedlich sind. Darum gehen wir, das Netzwerkbüro BiSMit, im regionalen Bildungsmonitoring bewusst einen Schritt zurück, widmen uns im Kennzahlenvergleich den Grundlagen der datenbasierten Steuerung und fragen: Welche Steuerungspotenziale ergeben sich aus bestimmten Kennzahlen im Kontext des Strukturwandels und wie können sie auf regionaler oder kommunaler Ebene genutzt werden?

Wo beginnt ein datenbasierter Steuerungsprozess?

Zuerst muss festgelegt werden, was überhaupt gesteuert werden soll. Meist machen bereits Zahlen oder Daten auf bestimmte Themen oder Problemlagen aufmerksam und erzeugen ein Handlungserfordernis. Aber auch eine politische Entscheidung kann der Auslöser sein, mit datenbasierter Steuerung zu beginnen. Aus letzterem resultiert beispielsweise der Auftrag an BiSMit, mit dem regionalen Bildungsmonitoring die Grundlage für eine datenbasierte Steuerung im Strukturwandel zu entwickeln.

Nach der Themensetzung wird im Idealfall eine strategische Zielsetzung festgelegt, die man erreichen möchte. Dabei ist ein realistisches Entwicklungspotenzial wichtig, welches sich mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen beeinflussen lässt.  

Möchte man beispielsweise Einfluss auf den demografischen Wandel nehmen, lässt sich nicht direkt bei den Geburtenzahlen ansetzen. Es gibt allerdings strategische Maßnahmen, die den Zuzug von Familien begünstigen oder die Vereinbarkeit von Familie und Beruf verbessen. Der Ressourceneinsatz für diese Maßnahmen kann wiederum anhand der Entwicklung der Geburtenzahlen gemessen und gesteuert werden.

Eine Frage der Steuerungsrelevanz: Wer ist eigentlich zuständig?

Nachdem der zu steuernde Sachverhalt und die strategischen Ziele festgelegt sind, können Maßnahmen zu deren Umsetzung abgeleitet werden. Vorab ist es wichtig zu berücksichtigen, bei wem die Verantwortung für die Maßnahmensteuerung liegt. Im Verwaltungshandeln, egal ob auf kommunaler Ebene oder auf Bundesebene, ist eine Frage essenziell: Wo liegt die Zuständigkeit?

Im Bildungsbereich ist die Entscheidungshoheit sehr komplex und verteilt sich auf viele Ebenen. Betrachtet man den formalen Bildungssektor, dann liegt zumeist die Trägerschaft für Kitas und Grundschulen bei den kreisangehörigen Gemeinden, die vieler weiterführender Schulen bei den Landkreisen. Kreisfreie Städte sind wiederum Träger von Gebäuden und Sachmitteln aller Bildungseinrichtungen. Die Länder sind zuständig für das Bildungspersonal und die Lehrpläne. Bei der dualen Berufsausbildung gibt es Rahmenlehrpläne, die national bestimmt werden. Die Steuerungsrelevanz von Themen bestimmt sich durch die jeweilige Zuständigkeit. Wenn der konkrete Handlungsrahmen auf die kommunale Ebene festgelegt ist, dann sollte die Entscheidungskompetenz auch überwiegend dort verortet und steuerbar sein.

Daten können auch bei zuständigkeitsübergreifenden Themen genutzt werden, beispielsweise um Handlungsimpulse zu senden. So liegt die Entscheidungskompetenz für die Lehrkräfteversorgung in den Schulen bei den Ländern. Kommunen können sich dennoch mit Daten zur Lehrkräfteversorgung ihrer Schulen auseinandersetzen und Bedarfe formulieren.

Von der Datensammlung zum Monitoring

Für die datenbasierte Steuerung werden strategische Ziele operationalisiert und somit in messbare Kennzahlen übersetzt. Wichtig ist, dass die Kennzahlen aussagefähig sind und den Sachverhalt beschreiben. Eine nützliche Informationsquelle ist diesbezüglich der Anwendungsleitfaden für den Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings, ein Kennzahlenkatalog für das DKBM. Die dort aufgeführten Daten können aus verschiedenen Quellen bezogen werden, zum einen von den Fachämtern der Kommunalverwaltungen oder öffentlichen Datenstellen der statistischen Landesämter, der Bundesagentur für Arbeit oder der Datenschnittstelle www.bildungsmonitoring.de. Bei einigen Themen fehlt es noch an aussagekräftigen Daten. So ist es z. B. nicht möglich, ausreichende Daten über Berufsorientierungsangebote und deren Nutzung zu erhalten. Hier bieten sich eigene Datenerhebungen an, eine Investition, die sich lohnt. Mit einer strukturierten und langfristig angelegten Datenhaltung, dem Datenmanagement, wird aus dem Sammeln von Daten ein Monitoring.

Nur mit der systematischen und kontinuierlichen Auseinandersetzung steuerungsrelevanter Daten ist eine datenbasierte Steuerung möglich. Damit können die gesteckten Ziele faktenbasiert geprüft werden, um nachzuvollziehen, ob die eingesetzten Maßnahmen und Ressourcen ein Ergebnis zeigen. Egal, ob die strategischen Ziele erreicht oder Maßnahmen ihre Wirkung noch nicht gezeigt haben: Es wird nachgesteuert. Bedarfsgerecht können die strategischen Zielsetzungen daraufhin mit geeigneten Maßnahmen und Ressourcen angepasst werden. Damit wird zugleich ein systematischer Ressourceneinsatz ermöglicht. Datenbasierte Steuerung ist kein schnell abzuschließender Prozess, sondern ein fortwährender Kreislauf des Erkennens, Regelns und Handelns und braucht vor allem politische Haltung und Ausdauer.

Wie gestaltet sich datenbasierte Steuerung im Strukturwandel?

Nicht nur der Kohleabbau, sondern auch der Kohleausstieg hat die Kommunen des Mitteldeutschen Reviers quasi zu einer „Schicksalsgemeinschaft“ geformt. Die Kommunen stehen im Transformationsprozess vor ähnlichen Herausforderungen. Das Mitteldeutsche Revier erstreckt sich über drei Bundesländer. Das bedeutet auch drei föderale Landesbestimmungen sowie drei strukturwandelbezogene Förderkulissen. Ein länderübergreifendes Gremium oder eine Exekutive für das gesamte Revier gibt es nicht.

Was braucht es, um Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu erkennen sowie das Potenzial länderürbergreifender Abstimmungen zu nutzen? Gemeinsame Ziele! Diese gemeinsamen Ziele möchten wir in unserem Kennzahlenvergleich erarbeiten und diskutieren. Ein erster Kennzahlenbericht ist bereits veröffentlicht. Wir arbeiten weiter an einem Kennzahlenkatalog, der steuerungsrelevante Indikatoren für die Entwicklung der Bildungslandschaft im Strukturwandel aufführt und sowohl kommunal als auch regional angewendet werden kann. Dabei profitieren wir von den Erfahrungen aller Teilnehmenden aus den Revierkommunen.